新興核心城區立體步道運營管理模式初探 —— 以前海合作區為例
摘要
立體步道除常見的地面慢行系統外，還包括空中連廊和地下步道。它們大大緩解了地面的人車矛盾，釋放了慢行壓力，同時還可以便捷接駁軌道，盤活高密度開發地區的空間資源。近年來，大量城市中心區開始嘗試建設立體步道，但國內少有項目形成連續性的步行網絡，后期運營也未能達到理想效果，尤其在新興城區大興基建，多元主體混雜的情況下，問題更為突出。目前國內研究尚缺乏針對立體步道較為科學合理的界面劃分，如何明確立體步道的管理主體界面，保證項目順利推行及后期優質的運維效果成為一大難題。本文基于深圳市前海合作區項目背景，結合國內外城市立體步道的發展經驗，初步探索以“政府統籌、業主配合、信息互通、安全高效”為核心的運營管理模式，以期為我國新興片區立體步道的發展提供有益借鑒。
01 新興核心城區立體步道運營管理概況
1.1 城市立體步道作用功能
20世紀中期以來，隨著機動車保有量的快速增長，交通發展與城市空間的矛盾日益凸顯。交通擁堵，尾氣污染，步行體驗差等一系列交通問題給城市地面空間利用帶來極大的考驗，在這種背景下，立體步道的產生大大緩解了地面的人車矛盾，釋放了慢行壓力。作為城市交通快速發展下的時代產物，立體步道在緩解地面人流擁堵、接駁軌道交通網絡、連接高密度開發地區的活動空間、改善城區交通品質、優化城市建設景觀、提升城市視覺形象等方面做出重要的貢獻。
1.2 國內外城市立體步道運營管理現狀
連廊建設在國外已經基本成熟，例如加拿大、美國、新加坡、日本等國際大都市都已建成成體系的立體步行系統，實現了高密度城市中心區高層建筑間、地下商業空間的互聯互通。在運營管理上基本形成了多主體共同參與的“公私合營”模式，并發展出相應的經濟產業。政府實現了規劃意圖，開發商得到了商業利益，市民獲得了休閑樂趣，實現三贏局面。
反觀國內，近年來各大城市開始興建新城區，對高品質立體步行系統的需求大大增加，往往在區域規劃階段就已經對立體步行交通系統建設做出了統籌規劃。但是由于我國建設本身發展較晚，同時缺乏科學的運維管理條例，少有成功的案例出現。許多城區前期只管規劃，后期便出現了各種建設運維方面的問題，尤其是多主體參與的情況下難以相互協調配合，政府統籌不到位，管理界面混亂而致使規劃難以落地、品質大打折扣的后果。
1.3 國內外城市立體步道運營管理經驗分析
(1) 明確政府統籌協調定位
廣州珠江新城已規劃47座連廊以連接39座樓宇，可從雙塔往北穿行到黃埔大道，總長約2.9km。2010年亞運會期間，為凸顯城市形象，首批13座連廊率先由政府投資建成，之后由開發商主導的建設推進十分緩慢。
目前大部分跨路連廊均由城市投控集團運營，少部分由開發商自建自營，整體上運維主體分散且無規范性的指引標準，運營中開發商因收益、安全或成本原因，連廊出現了斷頭、封閉的現象，造成運維效果不佳，人們使用連廊感到諸多不便。
圖1 珠江新城空中連廊斷頭、封閉現象
為改變現狀，廣州已開展相關管理研究，珠江新城管委會計劃開展工作，牽頭與各開發商協調界面、補償、運營時間等問題，并以協議方式約束。政府投入更大的管理力度，才能緩解市場對于連廊運營的負效應。
(2) 公私合作，統一機構監管
明尼阿波利斯空中連廊規模為13 km 長，連接約80個街區，是全球最大的連續網絡化空中連廊系統?？罩羞B廊將城市的重要設施相連接，地鐵、汽車站、市政廳、公園、城市會展中心、城市濱水區、圖書館及大型購物中心等，優質的慢行環境鼓勵更多人選擇步行出行。
圖2 明尼阿波利斯高標準運維連廊
1956年，中心區成立“中心區委員會”，性質為私人控制，政府參與的商業協會。1959年，規劃部門編制“中心區綜合規劃”提出“城市空中連廊”建設計劃，市政府通過。1962年，明尼阿波里斯第一座空中連廊由私人業主建成，隨后20年里，明尼阿波里斯空中連廊網絡化初具規模，到了1990年連廊發展逐漸成熟，至2002年基本完成系統性建設。
明尼阿波利斯城市空中連廊建設由最初的私人出資建設，逐漸發展成政府部門介入投資， 到 2001年，市政府鼓勵空中連廊建設的投資主體更加多元化，私人、公共機構及社會團體等都可投資建設。
為了明確城市空中連廊空間使用、空間管理、空間設計等相關要求，市政府成立了空中連廊管理中心，具體運維工作由開發商就近負責，中心則進行統一監管。
(3) 建管一體，適度放“權”
加拿大多倫多PATH北至多倫多長途汽車站，南至皇后碼頭，連接了約37萬平方米的商業面積，超過30公里，與50多個地面建筑，20個停車場，6個地鐵站相連。根據吉尼斯世界紀錄，是世界上最大的地下商業綜合體。
圖3 多倫多PATH發展三階段
其整體發展分為三個階段：首先是企業處于自發行為，沒有政府干預；第二階段政府出臺相關激勵政策，企業出資修建，以地鐵連接通道為主；最后一階段政府統籌，委托設計團隊協調商戶統一規劃。建設、運營管理均由各個地塊的業主負責，約有35個業主參與其中。
由于加拿大規定個人對私有土地擁有充分自由的支配權，整個PATH的步行設施的所有權、控制權和運營都由其附屬物業的業主所決定，開發商能夠成分發揮其主觀能動性，結合良好的商業氛圍，盤活地下空間整體活力。
1.4 國內外城市立體步道運營管理模式總結
分析國內外立體步道的運營管理案例，可歸納總結常見模式特點，如下表所示：
表1 國內外城市立體步道運營管理模式總結表
02 前海合作區立體步道規劃特點及管理訴求
2.1 前海合作區立體步道規劃特點
(1) 規劃體量大
前海立體步道包含地下步道和空中連廊，總規模體量逾50km，呈網絡狀布局。整體上起到疏解軌道人流、兼顧休閑商業、提升出行舒適性的作用。
其中，空中連廊總長度約22km，主要作為主軸連接各個地塊，同時輔以天橋與跨街公園承擔獨立過街功能；地下步道總長度約30km，骨干通道承接三個片區與地鐵站的耦合，發散通道則從骨干通道延伸出去連接地塊，實現人流的快速集散。
圖4 前海立體步道規劃布局圖
(2) 串聯地塊多
前海開發地塊多，而立體步道以網狀結構串聯70%以上的地塊（其中桂灣片區可高達90%），實現了地塊間高效聯通。
(3) 跨路部分無法獨立運營
由于前海采用小尺度街區開發模式，在骨干路網基礎上，規劃安排了高密度的支路網體系，交叉口平均間距約一百多米，支路紅線寬度以16米為主，慢行道寬度僅2-3米，立體步道無獨立出入口設置條件，運營需要事先穿越地塊，純市政運維方式難以為繼。
圖5 前海“小尺度、密路網”規劃圖
2.2 前海合作區立體步道管理訴求
(1) 安全至上
前海合作區作為未來深圳市城市新中心，對于安全需求需要全力保障。主要體現在：
①立體步道執法路徑需要提前落實，避免后續責任不清，相互推諉；
②需要建立24小時巡邏機制，尤其保障公共空間高峰及夜間時期的安全；
③需準備好常見災害如公共安全、防洪、消防等事件的應急預案。
(2) 品質保障
由深圳市規劃和國土資源委員會組織編制的《前海深港現代服務業合作區綜合規劃》明確要求前海合作區“營造人性化交通環境，提升街道活力，建設可持續發展的綠色交通體系”的交通目標，因此也對立體步道做出更高品質的要求。主要體現在：
①建筑風格與裝修裝飾應做到統籌協調；
②步道整體應用集中供冷技術；
③日常清掃、設施維修應做到及時有效，不影響行人使用。
(3) 智慧高效
國內常規步道運維管理主要依托人工力量，在規模不大、要求不高的情況下可接受，但前海立體步道管理本身無法通過簡單的人工管控加以解決。因此，需利用“智慧信息、高效監控”的手段，將所有人流、商業、安全等信息資源加以整合，降低人工投入，從而滿足前海高標準、高品質運營要求。
03前海合作區立體步道運營管理模式分析
考慮到前海立體步道體量大、公私界面串聯且無獨立出入口的復雜性，結合案例分析及實踐，無論從安全或品質層面，開發商能夠發揮的作用都十分有限，前海“高質量、高標準、安全至上”的運維需求更有賴于政府站在片區統籌及城市運營角度做好系統性統籌工作，發揮政府的統籌主導作用。
圖6 立體步道管理模式比較
結合日常運維、緊急疏散、聯合執法等需求，初步梳理以下綜合運維管理框架，并制定相應管理導則：
圖7 前海立體步道運維總體框架
3.1 日常運維導則
立體步道日常運維工作包括但不限于清掃保潔、設施維修、巡視巡檢等。各主體的主要工作分工參考如下：
①前海管理局：統籌整體運維工作，負責運維資金投入。
②運維主管部門：運維工作的實操主體，對開發商進行委托運營，定制相關考評制度；對接數據中心，統籌協警隊伍，協助執法相關工作。
③監控中心：對空中連廊實行24小時監控，地下步道與地鐵運營時間對齊。同時積極配合運維主管部門及公安部門的數據調用工作。
④開發商：建管一體，負責立體步道清掃保潔，常規設備更換等，運維主管部門可根據監管要求適當實施獎懲措施，以保證高品質的日常運維質量。
⑤物業小隊：主要負責立體步道日常巡視巡檢、突發事件的響應如緊急人流疏散誘導等、并且需要協助執法主體在立體步道上的執法需求。
⑥相關執法主體：前海綜合行政執法局主要負責亂擺攤執法，南山區規劃土地監察局主要負責違章搭建執法，前海警務辦主要負責安防執法。
3.2 智慧運營導則
立體步道宜采用智慧監控系統實現行人識別及擺攤監測等功能，工作人員通過監控設備實時觀測立體步道運營情況，發生緊急事故時及時與巡查隊伍聯系處理。
(1) 智慧安防
基于人工智能的安防系統已廣泛應用于各大市政、公共及商業場所，可實現人流密度、走向、擺攤、異常行為等特征的自動識別及響應，有助于常規安保及管理。
圖8 前海立體步道智慧安防體系
針對前海立體步道項目，開發商監控系統應接入前海監控中心進行統一管理，同時需通過公安交警的審查，會對關鍵點提出“天眼”布局要求，由公安部門負責后期的主要安防管理工作。
表2 前海立體步道智慧安防界面
(2) 智慧人流
基于人工智能的客流檢測已廣泛應用于各大市政、公共及商業場所，可實現智慧商業分析、人流統計等功能，有助于構建和諧安全的公共環境。
圖8 前海立體步道智慧人流體系
針對前海立體步道項目，智能人流系統可由政府主導構建，開發商協同參與。政府管理數據平臺，公安有權調用數據。
表3 前海立體步道智慧人流界面
3.3 風險預案導則
立體步道風險預案主要針對防洪、消防及防恐事件，其他突發事件預案可對應參考。為保證各方信息通暢，需成立監控中心。監控中心應整合開發商監控系統及公共監控系統，對監控數據進行統一管理：
圖9 前海立體步道監控中心數據接口“專向化”
結合專向化數據輸出，諸如公安、消防等團隊可以快速獲得數據，并對預案進行響應。以下給出防洪及消防的初步防災方案，明確各主體分工：
圖10 前海立體步道防災（防洪、消防）預案
04 結 語
作為未來全球規模最大的連續網絡化立體慢行系統，前海立體步道在規劃和建設上創新良多。但正如總書記所說，“一流城市需要一流治理”，創新的規劃建設更要配合創新的運營管理方案，這就對前海提出了更高的要求。前海本身具有特殊的“自主管理權”，立體步道運營管理更具優勢，前海局可從“城市運營”的角度出發，實現“政府統籌、委托運營、統一監管”的基本工作模式，同時響應智能高效的管控需求，建立信息共享、實時監控的數據中心，對接多個相關主體以達到執法落地和風險管控的目的?？傊?，前海應在發揮職能優勢的基礎上，及早謀劃運營的具體需求，制定更為詳細的管理框架，同時輔以體制機制上的改革創新，才能最大可能地實現前海“一流城市”的發展愿景。
撰寫：胡鎮笠
審核：李 力、劉樟偉
審定：郭宏亮