國際觀察 | 全球智能網聯汽車產業政策洞察與思考
引言
全球經濟下行、貿易競爭加劇等不確定性形勢復雜嚴峻，以新技術、新供給創造新需求成為經濟發展新模式。智能網聯汽車作為前沿科技集聚的代表載體，已成為全球汽車產業發展的戰略方向，世界各國爭先圍繞戰略規劃、法律法規、標準規范、研發創新等方面，制定滾動發展的綜合性產業發展政策體系，力求在新一輪汽車產業變革取得領先優勢。本文在系統梳理全球智能網聯汽車產業政策及最新動向的基礎上，洞察分析行業政策的關注重點及突出形勢，以期為行業政策制定及完善提供借鑒參考。
01 全球智能網聯汽車產業政策概況
智能網聯汽車作為汽車工業、信息通信、人工智能、交通運輸等多產業關聯融合的重要載體，已成為汽車產業鏈升級、經濟增長新功能培育壯大的重要方向，全球汽車強國紛紛制定兼顧創新支持與安全監管的綜合性產業政策體系，積極搶占未來汽車產業制高點?？傮w上，國內外主要圍繞智能網聯汽車研發設計、生產準入、銷售流通、測試示范、報廢回收等全生命周期環節，聚焦戰略規劃、研發創新、法律法規、標準規范等領域，推動產業政策制定完善，加快構建支持智能網聯汽車高質量發展的政策環境體系。
圖1 全球智能網聯汽車產業政策概況
1.1 美國：持續弱化監管，政府主導的完備政策體系全球領先
美國自動駕駛先發先至，初步建立領先全球的戰略規劃-創新支持-法律法規-標準規范-推廣應用完備綜合性產業政策體系，在平衡創新與安全的基礎上，總體呈現為監管持續弱化的特征。
戰略規劃方面，形成連續性的產業發展頂層布局，自2010至2021年每5年發布智能交通戰略，持續強調自動駕駛與V2X發展謀劃；自2016至2021年，陸續發布自動駕駛1.0~4.0以及綜合計劃，細化自動駕駛研發應用、法規標準等準則要求。創新支持方面，向自動駕駛技術研發應用提供專項資金，其中道路運輸管理局累計撥款超過800萬美元。法律法規方面，推進新技術車輛豁免程序、運輸安全條例等既有法規解釋、修訂，2017年眾議院通過《自動駕駛法案》，加州、內華達州分別通過8部及4部相關法案，涉及測試、稅收等多個領域。
表1 美國自動駕駛戰略發展歷程
1.2 歐洲：立足商業布局，率先探索創新保險及倫理專項政策
面向自動駕駛商業的全方位布局，歐洲率先開展自動駕駛保險、責任規則及倫理道德研究，以戰略規劃、法律法規、標準規范為主的產業政策日益完善。
戰略規劃方面，聚焦自動駕駛創新、基礎設施、法律、數據安全等，歐盟及成員國持續開展頂層路線設計，其中《通往自動化出行之路：歐盟未來出行戰略》明確到2030年普及完全自動駕駛。創新法規方面，強調安全保障，英國《自動與電動汽車法案》率先明確保險和責任分擔；德國《自動化和互聯互駕駛道德準則》是全球首個自動駕駛系統設計倫理要求。標準規范方面，著力推動跨國協同，出臺《自動駕駛指導文件》。技術研發方面，面向自動駕駛技術、商業模式、保險等研究探索，英國建立了2億英鎊的專項基金，法國開展1億歐元資助。
表2 歐洲自動駕駛產業政策體系
1.3 日本：注重法規引領，產學官共建商業應用支持政策環境
圍繞智能網聯汽車穩步有序的商業應用，日本持續完善以法規為引領的智能網聯汽車綜合政策體系，明確產學官一體的產業發展協作機制。
創新法規方面，針對合法上路、合理執法面臨的瓶頸障礙，持續推進《道路交通法》、《道路運輸車輛法》等法規修訂，增加自動運行裝置管理等新的安全標準，將自動駕駛模式下的交通事故納入傳統汽車強制保險適用范圍。創新機制方面，制定國家級創新項目《SIP（戰略性創新創造項目）自動駕駛系統研究開發計劃》，并據此成立自動駕駛推進委員會，形成產學官一體的自動駕駛研發機制。標準規范方面，注重智能網聯汽車與智能道路基礎設施標準的協同推進，發布《自動駕駛汽車安全技術指南》，明確運行設計范圍管理要求。
圖2 日本自動駕駛發展路徑（隊列駕駛）
1.4 國內：戰略標準并重，聚焦產業指導及測試示范管理政策
從部委行動上升為國家戰略，我國著力完善智能網聯汽車頂層設計及基礎支撐環境，逐步形成以發展規劃及標準建設為核心的產業政策體系。
戰略規劃方面，從工信部《車聯網（智能網聯汽車）產業發展行動計劃》、11部委《智能汽車創新發展戰略》到國務院《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035年）》，智能網聯汽車上升為國家戰略，封閉測試、道路測試、示范應用、試運營、商業運營的發展路線基本明確。標準建設方面，奉行成體系布局、專項突破的推進模式，2017年制定《國家車聯網產業標準體系建設指南（智能網聯汽車）》，明確統一的標準體系架構，并在此基礎上，陸續制定《基于LTE的車聯網通信安全技術要求》、《汽車駕駛自動化分級》等技術規范。
圖3 國內智能網聯汽車主要政策體系
02 全球智能網聯汽車產業發展形勢
未來5年是智能網聯汽車場景式規模部署及早期商業探索的快速突破期，世界各國力圖構建智能網汽車從上路、使用、監管、商貿到生態的完整產業發展支持政策體系，力促既有政策障礙破除及新技術發展基礎強固。
2.1 力推合法上路，以有條件的商業運營尋求產業自我造血的破解之道
作為變革性技術，現行從產品生產、認證、準入、銷售到監管的法規體系難以適用，智能網聯汽車依然定位為科學試驗產品，率先推動有條件的運營落地，是當前各國力推行業自我造血，支撐新技術迭代可持續演進的首要舉措。
面向成熟產品商業應用法規需要一定周期的客觀形勢，各國主要從解釋及修訂現有法規，從豁免及有條件商用部署的角度平衡創新發展與安全保障，為近期產業大投入與合理運營造血提供支持。例如，美國政府計劃進一步簡化新技術車輛豁免申請法規、修改調整道路運輸條理有關車輛操作、維修等內容，支持符合條件的智能網聯汽車上路運營，并于2021年向Nuro自動駕駛低速配送車輛發放運營許可，允許提供收費服務。
圖4 推動智能網聯汽車運營立法突破
2.2 加快產業落地，支持出行體系重定義下的行業關鍵技術及理論突破
智能系統替代駕駛員實現環境感知、決策控制及人車路交互，需要汽車產業由車輛制造向高精度傳感器、智能算法軟件、車聯網等新技術拓展，疊加智能移動空間出行模式引領的交通服務與管理重構，新技術與新理論突破作為迎接未來交通的基礎儲備已成為各國共識。
技術突破方面，歐盟推出《Horizon2020》、《GEAR2030》，重點強化自動駕駛、網聯駕駛技術研發支持，開展C-ITS系統研究試點；我國出臺《智能汽車創新發展戰略》，提出開展復雜系統體系架構、復雜環境感知、車路交互等關鍵基礎技術研發。理論突破方面，美國《自動駕駛綜合計劃》提出推進自動駕駛對現有政策體系影響、自動駕駛提升交通運輸效能機理等理論研究。
2.3 創新安全監管，強化車輛運行狀態的實時監測與多源數據要素保障
智能網聯汽車實時動態聯網是其核心功能體系，涉及車云、車車、車人、車路、車內等五個通信場景，加上公眾出行偏好等行為數據將是交通服務潛在盈利點之一，如何防范網絡安全漏洞、信息數據泄露、網絡攻擊等是各國以強化監管促進產業發展的重要關注方向。例如，美國在其系列自動駕駛政策3.0~4.0均將網絡安全及隱私保護作為基本原則，并推進自動駕駛數據開放平臺建設，向公眾展示自動駕駛運行區域、部署規模、運營企業、事故狀態等實時數據，初步具備自動駕駛車輛運行監管能力。
（a） 測試示范試點區域道路類型
（b） 測試示范試點區域道路類型
圖5 美國自動駕駛數據開放及安全測試計劃情況（目前有10家企業及9個州自愿提交數據）
2.4 蓄力市場競爭，開展產品流通的標準規范-基礎設施-協作機制探索
毋庸置疑，當前處于智能網聯汽車商業運營前夜，面向未來智能網聯汽車全場景運營及成熟商品發展階段的自由商品流通，各國爭先前瞻性布局國際化標準、認證體系等未來汽車產業價值分配制高點。例如，歐盟推出《合作式智能交通系統戰略》，建立完善成員國內部統一的車路協同標準體系，破除貿易壁壘，為未來商品流通做好儲備。美國積極參與國際智能網聯汽車組織及國際標準制定，推動七國集團自動化和聯網駕駛專家組成立，健全未來國外市場轉入環境。
2.5 培育協作生態，注重新業態不確定性屬性下政府、企業、公眾聯動
智能網聯汽車技術仍處于探索發展階段，技術路徑、商業模式、潛在影響有待進一步打磨及迭代，各國高度關注政府與行業企業、研究機構、社會公眾的協同發力的生態圈共建機制建設，政府引導、支持并監管新技術發展，行業企業、研究機構推動產品突破與理論研究，公眾認可并監督新技術應用。例如，日本、美國均大力推動行業協會等組織建設，鼓勵企業、協會等組織建立自愿性團體標準，由市場選擇最合適的發展路徑。
03 智能網聯汽車產業政策的若干建議
當前世界新一輪科技革命和產業變革如火如荼，應主動擁抱智能網聯汽車推動汽車產業升級、出行模式重構的確定性，積極應對技術路徑模糊、影響機理籠統的不確定性，從戰略路線、法規政策、技術研發、配套環境、產業生態等方面，構建智能網聯汽車綜合性產業政策體系，實現政府上層引導、企業底層自驅、行業協同共建的完整覆蓋，推動形成全生命周期各環節齊頭并進的行業發展格局。
3.1 發揮戰略路線頂層引領作用
立足技術發展階段性特征、已有基礎及自身潛能研判，理念上從趕超轉變為領跑自信，加快明確智能網聯汽車產業發展路線圖，包括場景到全域的應用時間表、主流技術方案、產業鏈空間分布及區域互補策略等部署計劃。推進上下協同，鼓勵有條件的地區在國家宏觀路線的基礎上出臺地方特色推進路線，如汽車工業強市側重前裝工藝轉型，旅游區偏重集散樞紐到景區的無人公交應用等。
3.2 有序推進法規政策制定完善
面向智能網聯汽車合法上路、合規商用、合理執法等近期迫切需求及長期發展需要，一是推動既有相關法規適應性修訂或編制智能網聯汽車專用法規，建議率先探索智能網聯汽車豁免上路機制，支持標準尚未完善但技術穩定成熟的細分場景開展運營收費，同時逐步制定面向全面商用的認證、準入、責任認定等法規。二是建立滾動更新型支持政策，當下技術探索階段，鼓勵并資助在有條件的區域開展試運營，未來隨著規模擴大及逐步成熟后，則偏重模式規范及效益獎懲。
3.3 提升關鍵核心技術研發能力
技術尚未完全成熟、新技術對既有交通體系影響的不確定性是當前制約自動駕駛發展的底層瓶頸，建議提升關鍵核心技術研發支持力度，通過重點研發計劃、重大科技專項、企業稅收優惠等措施，對車規級量產零部件、復雜環境智能決策控制算法及平臺、自適應敏捷組網理論等技術突破給予資助。
3.4 加快搭建新型開放配套設施
緊扣新基建戰略窗口期，充分發揮5G、衛星互聯網、智能交通等細分領域與智能網聯汽車的協同共進作用。一是研究制定智慧道路建設規劃及保障政策，明確智慧道路功能等級劃分、部署計劃、建設運營職責及資金資助政策等。二是推進面向全量測試服務的封閉測試場建設，由當前的場景測試及評估，向基于實際運行情況的多功能一體化測試、混行駕駛能力評估、按需響應服務模式等全量測試服務轉變，提升測試場評估科學性。
3.5 提升產業生態協同創新能力
鼓勵行業企業協同突破、差異化發展。一是支持產業鏈上下游聯合開展技術攻關及應用，推進激光雷達等關鍵零部件、整車制造、決策控制整體解決方案、車路協同設備、出行服務商等產業鏈上下游企業強強聯合，形成產業鏈各環節產銷高效對接可持續發展格局。二是支持團體標準突破，鼓勵企業、科研機構、高校組建具有國際影響力的聯盟平臺，優先資助團體標準制定，并支持向行標、國標乃至國際標準迭代，以點帶面加快培育行業國際競爭力、搶占關鍵領域話語權。
深圳交通中心長期深耕智能網聯汽車管理政策及落地應用研究，持續向省市區政府部門提供技術服務支持，總體形成了智能網聯汽車“道路評估-評審服務-開放測試-應用示范-商業運營-平臺標準-產業配套-創新立法”的全鏈條政策服務體系，開展了“面向智能駕駛的新型車路協同關鍵技術研發及產業化”、“基于5G的下一代智能網聯編隊行駛系統”等技術攻關，并在福田、坪山等地成功落地智慧快速公交車路協同系統、深圳首條常態化運營的5G車路協同自動駕駛小巴線路。未來已來，深圳交通中心將繼續深研技術，持續助推智能網聯行業高質量可持續發展。
解決方案中心、智能研究院
撰寫：黃愉文、張 凱、張永捷
審核：孫 超
審定：邵 源