國際觀察 | 東京都市圈“市郊鐵路 · 田園都市”綜合開發觀察
新型城鎮化背景下，國內超大、特大城市呈現以都市圈為主要形態的發展特點，以跨圈層通勤為代表的高頻次的中長距離出行規模將持續擴大。國家發展改革委等部門出臺指導意見，提出加快“連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務”[1]的市域（郊）鐵路建設，打造“軌道上的1小時通勤圈”。
東京都市圈在上世紀六七十年代人口高速增長、城鎮化進程加快[2]，開展了大規模的市郊鐵路新建、改擴建和綜合開發，陸續建成一批軌道沿線居住型新城，有效帶動都市圈外圍區域發展，取得良好社會經濟效益。東京都市圈在空間尺度、人口密度、用地特征等方面與國內都市圈及其超高密度中心城市相似性較高，對都市圈市域（郊）鐵路建設與綜合開發具有重要借鑒意義。
01 多摩田園都市——依托市郊鐵路踐行“田園都市”構想
多摩田園都市的思想基礎源于景觀與城市規劃師埃比尼澤·霍華德于1899年提出的“田園都市（Garden City）”規劃理論體系[3]，核心思想是通過有序的空間組織和土地政策，整合城鄉各自優勢，營造具有便捷、健康生活環境與復合多樣經濟體系的集合城市形態。
多摩田園都市位于東京都市圈西南部，由東急電鐵公司主導開發，是日本民營主體開發的最大規模新城，涵蓋市郊鐵路田園都市線沿線距東京站15-35公里、規劃面積近40平方公里的帶狀區域，既有城鎮化水平較低、至都市圈核心區距離適中，發展潛力大。
從籌備、開工、開業到發展成熟，多摩田園都市經歷了30余年的多階段開發歷程——
準備階段（1953-1959）。1953年，東急電鐵發布《城西南地區開發意向書》，提出打造“第二東京市”的構想，同時啟動以土地整備和沿線屬地利益協調為核心的建設準備工作。
初期建設階段（1960-1966）。1960年，東急田園都市線開工建設，東急電鐵主導、以住宅為主的沿線開發同步進行。1966年，田園都市線一期開通，同時新城首批居民入住。
繼續建設階段（1967-1984）。田園都市線二期工程與新城開發繼續推進，新增住宅有序供給，持續吸引居住人口；同時，陸續在鷺沼、多摩廣場等車站建設商業綜合體并自主經營，培育形成城市外圍組團次級核心。
成熟階段（1985年以后）。沿線開發持續進行，綜合調控土地出讓、房地產開發與銷售，穩步吸引居住人口；同時，在部分樞紐站點加大綜合商業開發強度，持續提升沿線吸引力。
圖1 東急電鐵線路覆蓋范圍與多摩田園都市開發范圍示意基于[4]
02 多摩田園都市綜合開發策略經驗借鑒
多摩田園都市在軌道建設與新城開發協同、人口集聚、客流效益、片區營造等方面成效突出、特點鮮明，堪稱東京都市圈軌道沿線新城開發的范例。通過剖析多摩田園都市開發模式與策略，總結借鑒開發經驗，供國內都市圈軌道交通建設與綜合開發參考借鑒。
表1 東京都市圈典型居住型新城發展概況[5]
1.高品質軌道服務重塑城市空間，高活力新城社區反哺軌道客流
田園都市線為民營市郊鐵路，本線運營里程31.5公里、設站27座，最高運行速度110km/h，串聯澀谷核心區與都市圈西南部多摩田園都市的市郊放射通勤走廊；2019年高峰小時運能約4.2萬人次，實際最大斷面客流超過7萬人次，高峰斷面滿載率超過180%。
通過快慢車混行，壓縮沿線組團與都市圈核心區的時空距離，支撐中長距離通勤需求，15-30公里圈層外圍居住區僅需20-40分鐘就可到達澀谷副中心就業集中區域。早高峰（6-9時）上行方向100%（40列次）與地鐵半藏門線直通運行，減少樞紐站點換乘量，直達核心區內各熱點區域，鞏固提升市郊鐵路通勤功能定位與服務水平。
以市郊鐵路為核心的便捷、高品質公交服務帶動放射軸帶沿線開發，推動城市空間重組與功能結構優化，提升核心區公共服務輻射范圍，促進都市圈外圍空間有序開發，支撐高吸引力住宅供應、沿線土地價值提升與功能完善。2011-2016年，田園都市線沿線住宅地價平均增長10%以上，勞動適齡人口數量保持平穩，明顯優于東京都市圈外圍區域整體水平[6]。
圖2 田園都市線各節點至澀谷副中心的時空距離
圖3 田園都市早高峰直通運行示意圖
通過市郊鐵路沿線中低密度的開發，在距離就業中心一定時間可達的范圍內增加高品質住宅供給，豐富職住選擇范圍。田園都市線沿線開發大量大戶型獨立住宅，與市區典型的小戶型公租房相比的擁有足夠的居住功能空間，滿足更高品質的家庭生活需要。此外，自有住房帶來的安全感和財富增值的期望有利于吸引居住人口，有限、適度的職住分離和中低密度居住空間帶來從工作中解脫、回歸生活的心理體驗，有利于營造良好社區氛圍與鄰里關系。
高品質住宅開發與環境營造滿足了居住需求，提升了獲得感與幸福感，有力錨固中高收入人群，逐步形成高活力、高入住率新城社區，其出行需求反哺市郊鐵路客流，進一步保障經濟效益。2019年田園都市線日均客運量達127.7萬人次、客運強度超過4萬人次/公里，單位運營里程的車票收入為中心城區東京地鐵等線路的1.5倍[7]。
圖4 中央林間片區中低密度開發布局（左）及典型獨立住宅（右）
2.軌道交通企業主導的“軌道+物業”全過程一體化開發
多摩田園都市市郊鐵路建設及沿線綜合開發采用民營軌道交通企業主導的“軌道+物業”全過程一體化開發機制。實施主體方面，由東急電鐵牽頭、聯合沿線地方及土地所有者成立土地區劃調整協會，實施新城開發與鐵路建設一體化、土地事項統一代辦模式，具體開發運作以東急電鐵為主，掌握土地運作與建設實施的絕對主導權。
土地方面，土地所有者向東急電鐵提供土地使用權，通過土地入股獲得開發權益，參與開發與利益分成；東急電鐵落實新城開發與市郊鐵路建設一體化理念，在主導整體規劃設計方案的基礎上，統籌企業自有、自購土地與沿線參股土地，統一代辦土地區劃整理事項，完成對交通設施及地產開發建設用地的整備。
資金方面，東急電鐵以自籌資金（自有資金和自主融資）全資投入開發建設；除土地入股外，沿線地方及土地所有者無需額外資金投入，降低了土地整備門檻，有利于吸引廣泛參與。
圖5 土地及資金運作模式示意圖
建設與運營方面，東急電鐵把握建設、開發、銷售策略及進度，負責主要交通設施（市郊鐵路、接駁公交等）運營與自有物業（商場等）經營，沿線地方及土地所有者在部分利益相關領域進行協同配合。
圖6 建設及運營模式示意圖
3.“土地區劃調整”模式協調多方利益、保障用地需求
土地整備是市郊鐵路建設和沿線開發順利實施、捕捉開發效益的基本保障。在多摩田園都市早期謀劃、規劃籌備、開工建設的各個階段，均提前、有序開展了土地收儲與整備。
預先收儲與集約置換相結合的“土地區劃調整”模式有力保障了田園都市線及沿線綜合開發的土地需求。一是根據開發意向提前謀劃，在1953年《城西南地區開發意向書》發布的同時，東急電鐵以170日元/平方米的較低價格收儲沿線大量零散土地，作為直接開發或土地置換的基礎；二是隨著1957年起沿線土地相繼列入城市規劃區，各片區陸續成立由東急電鐵牽頭、聯合沿線地方和土地所有者的土地區劃調整協會，圍繞土地供應、置換與回報開展利益協調。
圖7 “土地區劃調整”模式示意圖[7]
土地與物業置換回報模式以“地上權等價”為核心，東急電鐵以建成后等價的地上物業置換土地所有者提供參與區劃調整的土地及原物業價值，同時開發后的共有土地由東急電鐵與原土地所有者按份共同持有。土地所有者“零成本、低風險”獲取土地增值收益，有效激發了沿線土地所有者支持并參與綜合開發的積極性。
圖8 基于“地上權等價”的土地與物業置換回報模式示意圖[4]
4.“有序開發、分段供應、業務多元”的可持續經營模式
在建設開發及繼續開發過程中，根據沿線開發進度和市場需求分階段推進土地整備，結合新城入住率和軌道交通建設運營情況，精準研判土地開發價值變化，靈活調控土地出讓策略及物業開發、銷售策略，采取用地出讓（含宅基地、商業用地）、物業預售（含住房、商業）、物業現售等多樣化的開發成果變現模式，保障穩定健康的現金流及再開發再建設資金。
除物業開發銷售外，以東急電鐵為代表的民營軌道交通企業依托自主開發、自主持有的商業物業，大幅拓展多元化自主經營，與軌道交通的客流效益相輔相成，擴展業務維度、提升品牌價值。目前已形成多元化、可持續經營模式，涵蓋軌道運營、房地產、物流與零售等幾大業務板塊：
軌道運營板塊。主要包括軌道交通票務收入和廣告等直接收入，是東急電鐵整合城市服務、集聚人氣、串聯各板塊業務的基本盤和重要盈利點，軌道交通板塊利潤占總利潤的32%，營業額占比為16%[4]。
房地產板塊。主要包括土地運作與流轉、居住和商業地產租售等，是轉化吸收軌道交通綜合開發及其土地價值的最主要抓手。房地產板塊以15%的營業額占比創造了48%的利潤占比[4]，是全業務范圍內最主要的盈利板塊。
物流與零售板塊。主要包括自有物業自主經營的商業綜合體（東急百貨）和車站配套零售，直接轉化吸收出行相關及誘增消費需求。雖然本板塊利潤相對較低（占比僅11%），但營業額占比高達49%[4]，有效發揮了挖掘全出行鏈經濟價值、刺激多元化出行需求的功能。
圖9 東急電鐵各類業務銷售額與利潤占比[4]
03 對國內都市圈市域（郊）鐵路綜合開發的啟示
充分借鑒東京都市圈由軌道交通企業主導的“軌道-新城”綜合開發模式，結合國內各大都市圈發展階段特點，以市域（郊）鐵路建設和綜合開發為抓手，帶動外圍片區發展、有機疏解都市核心區功能，支撐培育發展現代化都市圈。
1.提升市域（郊）鐵路規劃建設優先級，帶動都市圈外圍開發
充分認識服務20-50km范圍的快速軌道交通對支撐都市圈空間布局、激活外圍組團空間的作用，因地制宜采取新建市域（郊）鐵路或城市軌道交通快線、利用既有線開行市域（郊）通勤列車等多元化供給模式，著力提升中遠距離、跨圈層、跨組團時間可達性，拓展重點片區的“時間腹地”，配合多樣化住房供給機制，提供更豐富的職住選擇；重點研究利用高可達、遠距離組團打造大規模、高品質居住功能區。
圖10 都市圈多層次軌道交通功能定位與空間布局關系示意圖
2.軌道交通企業全面承擔綜合開發主體責任，保障落地實施
發揮我國軌道交通企業作為大型國企的體制機制優勢，一是在長周期、大投入的綜合開發全過程中保持戰略定力，合理管控實施風險，堅定貫徹執行城市規劃和相關政策的發展意圖；二是在地方政府主導的土地整備基礎上，賦予軌道交通企業牽頭綜合開發“組局”權限，發揮市場主體作用，以市場化手段推動建設、運營、管理與資源調度、多元主體引入與多元利益協同，實現良好經濟效益，保持財務可持續。
圖11 軌道交通企業牽頭“組局”的綜合開發模式
3.豐富軌道交通企業多元化資源經營，打造品牌價值
軌道交通企業組建專門的物業開發、物業管理、商業運營團隊，提升對綜合開發意圖的貫徹落實能力以及對開發全過程的主導能力，挖掘軌道交通經營性資源價值，打造一批依托軌道站點、企業自有自營的商場、酒店、寫字樓等商業物業典范，提升多元化資源經營與自主盈利能力，推廣直接面對公眾的品牌形象，提升品牌綜合價值。
圖12 深圳地鐵集團多元化經營主體與示范
結語
把握都市圈協同發展機遇，加快市域（郊）鐵路規劃建設，建立都市圈核心區與近、遠郊的快速聯系，同步推進以居住功能為主、涵蓋商業與公共服務的沿線全要素綜合開發，實現綜合開發成果與軌道交通客流效益的良性互動。一方面有利于增加住房供給，疏解核心區居住人口，緩解交通壓力，改善城市環境；另一方面有利于盤活外圍片區土地，擴大核心區就業機會與公共服務輻射范圍，促進都市圈全域高質量協調發展。
國內各大都市圈的市域（郊）鐵路建設與綜合開發、多元市場主體引入等尚處于初期階段，亟待破解一批理念與機制難題，逐步探索形成都市圈市域（郊）鐵路綜合開發體制機制與模式。一是在我國市域（郊）鐵路建設明顯滯后于城鎮化和都市圈一體化進程的背景下，如何處理與沿線土地權屬、既有建設及相關利益的關系，順利推動土地整備；二是如何有效實現綜合開發的功能多樣化，避免單一的高密度“臥城”式住宅開發，切實支撐都市圈多中心網絡化空間布局；三是針對都市圈跨行政邊界市域（郊）鐵路，如何打破行政壁壘、協調屬地利益，如何推動建設報批和協同運營管理。
深城交在軌道交通領域深耕二十余年，擁有一支高素質、高學歷、業務經驗豐富的軌道交通專業隊伍，業務涵蓋軌道交通與樞紐規劃、設計、運維、智慧化以及綜合開發等，長期為政府相關主管部門及軌道交通建設運營企業提供全流程、多專業、精細化的決策支持與技術服務。
參考文獻
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撰寫：周金健
審核：龍俊仁、王 曉
審定：邵 源