區、縣級國土空間規劃中交通規劃研究重點——以惠州市仲愷高新區為例
摘要
區縣級國土空間規劃綜合交通專項規劃既要落實全市上層次規劃要求，又要指導鎮街級規劃，是未來城市開發的指導性規劃和約束性文件。本文綜合對比分析了國土空間規劃背景下的綜合交通規劃與以往綜合交通規劃研究重點的差異性，以惠州市仲愷高新區國土空間規劃綜合交通專項規劃為例，以“戰略引導、體系構建、用地預控、規劃落實”為總體規劃思路，從“城市空間拓展、產業發展、土地開發、需求分析”等方面研判城市與交通的發展趨勢，從“強軌道、優體系、全設施、重品質”的規劃策略重點提出鐵路及軌道交通廊道、路網體系、交通設施用地等與用地規劃緊密結合的控制規劃方案，同時提出街道品質提升總體建設標準要求、智慧交通系統總體框架等。
關鍵字：區縣級國土空間規劃；綜合交通規劃；用地控制規劃；智慧交通
0.引言
2018年9月住建部批準了國家標準《城市綜合交通體系規劃標準》（GB/T51328-2018）（以下簡稱《標準》），2019年5月23日中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》），自然資源部隨后發布《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（以下簡稱《通知》）。自此，全國范圍內各省級、市縣（區）、鄉鎮全面開展國土空間規劃?！兑庖姟分兄赋龈骷墖量臻g規劃要突出編制重點，加強協調性與注重操作性，但并未明確指出空間規劃與城市綜合交通體系規劃的研究差異。國土空間規劃背景下的綜合交通專項規劃與已批城市綜合交通體系規劃標準的要求必然存在差異性，不同背景下的綜合交通規劃研究重點也有待探索。
1.區縣級國土空間規劃的要求
《意見》指出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現真正意義上的“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。
區縣級國土空間規劃處于中間層，起到承上啟下的作用，一方面既要同時保障省、市兩級重大設施用地的落實和受限于市級相關用地指標的約束，另一方面又要在空間規劃城鎮開發邊界范圍內統籌區縣中、遠期各類居住、商業、工業、公服、交通、市政等建設用地的部署，同時，還要發揮傳導作用，加強對鎮級規劃方案的指導，推動鎮級規劃方案的落地。
2.國土空間規劃背景下綜合交通規劃的研究重點
2.1原城市綜合交通體系規劃研究重點
根據《標準》，城市綜合交通體系規劃的研究內容主要包括交通發展戰略與政策、城市對外交通、客運樞紐、城市公共交通、步行與非機動車交通、城市貨運交通、城市道路、停車場與公共加油加氣站、交通信息化、分期實施計劃與保障措施等，由此看出《標準》是要求規劃系統和完整，而區縣級綜合交通體系規劃在滿足規范的基礎上，還會根據不同發展階段的突出的交通問題，開展某些交通專項的重點研究和方案深化。
2.2國土空間規劃中綜合交通規劃研究重點
根據《廣東省縣級國土空間總體規劃編制技術指南》（征求意見稿）（以下簡稱《指南》），綜合交通要提出綜合交通體系發展目標和策略，明確重大交通設施的功能等級、用地規劃、走向、位置和銜接要求等，確定綜合交通系統組織的原則和策略，明確客貨運通道的布局要求，規劃機場、港口、鐵路、道路、軌道以及交通樞紐的管控要素內容。
《指南》提出的規劃內容包含于《標準》，但又區別于《標準》?！吨改稀分攸c突出縣域統籌，整體謀劃縣域國土空間格局優化方向、劃定生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界等控制線、促進資源保護利用與修復，合理配置縣域空間要素，引導鄉村建設與發展，提出對鄉鎮規劃的控制要求。中心城區（縣城）側重功能布局優化、開發強度控制以及高度、風貌等空間形態控制。
國土空間規劃是主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等的有機融合，規劃重點應以“用地”為落腳點，突出“用地預控性”和“規劃實施性”，結合不同交通系統的規劃原則和方法，重點提出需要落實用地規模、選址的交通設施規劃方案，并結合總體的國土空間規劃用地摸查與調整，落入到國土空間規劃“一張圖”，保障交通設施的用地預控和可實施性。同時，還需要具備前瞻戰略性，在建立完善交通體系的基礎上，引導城市向品質化、智慧化方向逐步邁進。
3.仲愷高新區國土空間規劃交通專項編制的重難點與對策
3.1重難點一：如何判斷仲愷未來產業布局以及交通需求走廊？
對策一：分析仲愷建設用地演變過程，總結城市結構發展特征
通過對仲愷區近30年城市建設用地演變過程分析來看，仲愷城市空間拓展由傳統的“馬路經濟”逐漸發展成為“單中心組團+環湖發展帶”的空間結構。
第一階段：1992年之前，城市空間結構呈明顯的“馬路經濟”形態，城市建設用地主要沿著省道S357、省道S120等干道兩側聚集，主要集中在陳江街道、惠環街道、潼僑鎮等，外圍村莊沿鄉道零星分布。
第二階段：1992年至2009年，新區成立，工業飛速發展，建設用地迅速沿仲愷大道、省道S120等主干道兩側向外迅速擴張，仲愷大道、省道S120等干道兩側形成集中連片城鎮建設帶，惠環、陳江兩街道形成集中成片建設區。
第三階段：2010年之后，隨著體制機制改革和擴大管理權限等，中韓產業園、潼湖生態智慧區等多個省市重點平臺啟動建設，建設用地逐步向環湖、靠山地區擴張。
根據“三調”統計數據顯示，建設用地主要集中在惠環、陳江街道以及瀝林鎮片區。規劃建設用地向環湖、靠山地區擴張明顯，呈現“中心組團+軸帶放射”布局特征。交通服務體系呈“中心成環+對外放射”的格局。
對策二：結合城市結構發展特征，對城市發展趨勢進行研判
2020年國務院政府報告提出，重點支持“新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、交通重大工程建設”。在惠州市著力打造萬億級產業集群，加快構建現代化經濟體系，大力發展“新基建”的背景下，仲愷高新區處于以電子信息制造為主線，以移動互聯網和平板顯示為核心的戰略性新興產業壯大的發展新時期。
結合城市發展結構，仲愷高新區規劃將仲愷大道-省道357更新走廊和陳江河-省道S120更新帶打造成特色景觀風貌區，從而吸引高質量產業、人流、資金等要素的聚集。
對策三：分析交通需求走廊，明確交通體系大方向
結合未來人口及崗位的分布情況，基于交通模型，對未來仲愷高新區交通需求進行預測。未來交通出行需求走廊主要為生態智慧新城和人工智能產業園、創新提質區的聯系；未來仲愷高新區東西向交通出行需求較大，現狀東西向聯系大通道僅有仲愷大道，需要增加東西向廊道。未來交通出行需求呈現“中心集聚+對外放射”特征。
3.2重難點二：如何根據仲愷發展制定相應的交通規劃方案？
對策一：引導仲愷城市建設往“中心+軸帶”式發展
發揮國土空間規劃的管控作用，實施土地空間引導和布局優化戰略，劃定仲愷高新區永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，引導仲愷城市建設往“中心+軸帶”式發展，形成規模適度、布局合理的空間結構體系。
對策二：制定符合仲愷發展的交通體系規劃策略
圍繞強軌道、優體系、全設施、重品質構筑四大核心策略：
(1)構建區域暢達、出行便捷的鐵路軌道體系：以贛深高鐵、廣汕高鐵、莞惠城際和深惠城際為引領，構筑與仲愷高鐵站、瀝林北站契合的樞紐體系，強化與廣州、深圳、東莞等灣區核心城市的快速連通。
(2)構建層次合理、功能明確、便捷暢通的路網體系：以高快速路為基礎，以城市主干道為支撐，以次支路為補充，建立符合仲愷“中心組團+軸帶放射”城市布局以及未來交通需求呈現“中心集聚+對外放射”特征的多層級路網，拉開城市交通骨架。
(3)構建服務能力強、功能齊全的交通設施布局：以公交場站和公共停車場等交通場站設施為基礎，預控和落實交通設施用地，保障公共交通系統可持續發展。
(4)打造開放統一、彰顯特色的品質街道+智慧道路：以智慧交通助力，帶動新區智慧產業升級，提升交通管控智慧化水平，打造惠州市智慧交通示范工程。
對策三：提出匹配策略的路網體系規劃方案
根據城市“中心組團+軸帶放射”布局以及未來交通出行需求呈現“中心集聚+對外放射”的特征，仲愷高新區規劃形成“一環八射”快速路網體系以及“四橫四縱”交通性主干道骨干路網體系，并在骨干路網布局的基礎上，打造結合仲愷發展特征、符合仲愷發展規律的一體化路網，進一步加強仲愷區內部交通的完整性和便利性。
3.3重難點三：如何以交通支撐和引導仲愷產業高質量發展？
對策一：融入大灣區鐵路軌道網，加快仲愷對外高速暢達
在粵港澳大灣區城際鐵路快速建設背景下，在建的贛深高鐵、廣汕高鐵和已納入近期建設計劃的深惠城際等區域鐵路將仲愷高新區與粵港澳大灣區內的廣州、深圳等區域核心城市進一步拉近距離，區域一體化進程進一步加快，仲愷高新區進入對外高效暢達的發展新時期。
對策二：推動產業與交通齊頭并進，規劃通道助力產業發展
在惠州市著力打造萬億級產業集群，加快構建現代化經濟體系的背景下，仲愷高新區處于以電子信息制造為主線，以移動互聯網和平板顯示為核心的戰略性新興產業壯大的發展新時期，需要高效、暢達的路網體系滿足產業交通的集疏散需求。
城市功能配套區與各產業園組團之間均有智慧大道、站前大道、惠橋快線等快速路或仲愷大道等交通性主干道相互聯通，骨干路網充當的產業通道給仲愷區內產業發展提供強有力的支撐。
對策三：緊抓仲愷產業發展契機，協同交通設施用地集約化開發
結合城市更新和發揮仲愷高新區存量土地優勢，以交通與土地利用協調發展、集約化、一體化為原則，將樞紐、場站進行立體化建設開發，以TOD/TID理念對仲愷內各鐵路軌道站點樞紐進行綜合規劃。
推廣公交首末站等公交設施采用建筑物配建形式建設，實現公交服務供給與產業用地發展需求高度契合。
3.4重難點四：如何確保交通專項內容落地性與可實施性？
對策一：明確大交通線位，預控鐵路軌道通道落實
直接落實在建的廣汕高鐵和贛深高鐵在仲愷高新區內線位通道。結合深惠城際工可線站位方案和沿線的土地利用情況，優化并落實深惠城際線站位方案，提升深惠城際的綜合效能；落實《惠州市城市軌道交道線網規劃》軌道2號線線位方案和優化站點、軌道停車場選址規劃方案。
對策二：細化城市交通血脈，落實路網用地
仲愷高新區規劃打造的“一環八射”快速路網、“四橫四縱”交通性主干道骨干路網以及一體化路網體系也已經落入到用地規劃方案“一張圖”中去，注重路網體系的可落地性，保障道路規劃得以實施。
對策三：規劃交通場站用地，落入國土空間規劃
結合各個片區交通場站的缺口需求和土地利用情況，本次仲愷高新區共規劃公交場站和公共停車場分別為66處和111處，其中獨立占地共47處，規劃保障每一處交通場站用地都落實到國土空間規劃用地方案“一張圖”中，對場站用地進行了預控保留。
3.5重難點五：如何打造具有戰略引導的品質與智慧示范方案？
基于仲愷現狀道路發展情況，結合未來城市道路交通發展方向，提出綜合提升改造整體策略五大系統性路徑，從點到線，以線帶面，逐步形成區域升級。
對策一：提出品質引領的慢性交通規劃
以打造高品質設施全要素的“完整街道”角度出發，將人行空間、非機空間、街道家具、綠化景觀等統籌考慮，通過道路慢行空間改造、人行空間品質提升、活力步行街道打造、路側景觀品質提升等策略，挖掘有開發潛力的空間，增加創意城市家居、藝術雕塑和導向標識等，打造以人為本、利于交往的公共空間，提高慢行交通品質，凸顯仲愷地方特色。
對策二：打造區縣級智慧交通建設創新典范
對標仲愷高新區創建國內一流高新區的發展定位，發揮人工智能、電子信息產業優勢，順應新技術發展趨勢，緊跟新基建浪潮，以“區縣級智慧交通建設典范”為目標，以智慧道路建設為抓手，打造“1+1+6”的仲愷高新區智慧交通總體框架，即1個TOCC指揮中心，1個大數據資源中心，6大業務應用平臺。其中6大業務應用平臺包括智慧道路板塊、智慧公交平臺、智慧管控平臺、智慧交運平臺、智慧停車平臺、智慧出行服務平臺。
仲愷高新區智慧交通建設將深度融入“數字政府”、“市級TOCC”總體建設框架，其中交通板塊的數據采集及應用將結合交通及交警業務實際情況，縱向有效銜接市公安交通管理指揮中心和市交通運行指揮中心。橫向有效銜接城市管理監督指揮中心和相關平臺，數據連通實現橫縱有序、條塊協同、數據共享、服務全面，最大化發揮數據效能。
結語
以仲愷高新區為例，相對于普通綜合交通規劃，仲愷高新區國土空間規劃綜合交通專項規劃的研究重點在于對仲愷城市結構、產業布局發展的研判，打造與之匹配的綜合交通體系，制定與產業協同發展的交通規劃方案，更聚焦在對交通設施用地的預控和交通規劃體系的可落地性上，從而實現“戰略引導、體系構建、用地預控、規劃落實”的總體規劃思路。
文中所列方案僅為技術研究方案，不代表最終規劃方案，不可用于他用。最終規劃方案以官方正式文件為準。