前沿|歐盟交通負外部性量化評估方法及啟示
摘要
外部性是各類活動社會承擔成本和個人付出成本的差值，是難以實現社會公共資源配置最優化和社會總體福利最大化的重要原因。由于未能實現外部成本內部化，傳統交通需求管理政策正在面臨邊際效用遞減的挑戰。當前，我國部分超大城市已于近一兩年相繼啟動了新一輪交通白皮書的編制。在國家消費升級戰略背景下，探索需求管理政策的嶄新視角、推動費用用者自付、實現政策精準調控，已成為各城市共同關注的重要話題。
從全球經驗來看，交通外部成本內部化是制定交通需求管理政策的關鍵突破口。本研究著重歸納并解讀近10年來歐盟《交通負外部性成本手冊》的測評內容與成果，剖析歐盟負外部性量化從數據體系建立到落地實施過程中的經驗與反思，為我國交通負外部性測算的實際應用提供參考借鑒。
一、圍繞可持續發展主題，交通負外部性評估視角日益完善、逐步拓展至交通運輸活動的全生命周期，評價顆粒度不斷細化，并首次嘗試將評價體系推廣至其他國家和地區
1.1 持續完善評價體系，首次對上下游生產、自然生態棲息地破壞等類別的負外部性進行單獨測算
將能源生產、車輛制造、道路建設養護等與運輸有關的上下游環節所產生的負外部性從原本的“其他類”中獨立開來，意味著歐盟的評估視角從交通運輸活動本身擴大至交通運輸活動的全生命周期。在2019版《交通負外部性成本手冊》（以下簡稱《手冊》）中，交通方式共細分為道路運輸、鐵路運輸、內陸水路運輸、海運和航空5大領域，形成了由8類負外部性指標交叉涵蓋5大領域的全方位評估體系。
1.2 不斷細化評估數據的顆粒度，首次增加了交通總負外部成本和平均外部成本的測算
總負外部成本是指某一類交通方式在特定區域內產生的所有外部性成本總和，如美國內所有小汽車運行所產生的外部性成本（單位：億元）。而平均外部成本是指該類交通方式下每一個運輸單位的外部性成本，如美國每一個小汽車的平均外部性成本（單位：元/車公里）。
不同于交通邊際外部成本，交通總外部成本和平均外部成本的測算打破了原交通方式之間、各地區之間外部成本比較的壁壘，為政府從整體交通運輸系統公平性的角度來評判各交通方式的運行情況。
1.3 評價體系進一步推廣應用，首次增加了針對美國、日本等非歐洲國家的交通負外部性測算
2019版《手冊》考慮了不同地區人口規模、價格水平等因素，對部分測算參數進行調整（例如日本地區統計生命價值采用勞務市場統計數據代替意愿調查數據），該調整意味著歐盟的評價體系在其他國家及地區已具備一定的復制推廣應用價值。
圖1 歐盟歷年測算類別、測算維度及測算范圍的變化情況
二、交通負外部性總成本逐年上升、占GDP比重持續增加，安全、環境、噪音等方面的負外部性占比顯著提升
2.1 負外部性成本占GDP比重增長至約5%，由道路交通擁堵造成的負外部性增加了近300億歐元
航空、海運、鐵路等綜合交通運輸的負外部性總成本由2008年的5140億歐元增長至2016年（《手冊》數據基年）的7160億歐元，占GDP比重由4%上漲至4.8%。城市交通方面，道路交通擁堵年度成本由2008年的2430億歐元上漲至2016年的2710億歐元，增加了近300億歐元。負外部性成本是導致社會公共資源分配失衡的主要原因，實現外部成本的內部化迫在眉睫。
圖2 歐盟交通負外部性總成本變化（單位：億歐元）
2.2 與安全事故、空氣污染、噪聲污染相關的負外部性成本顯著增加
《手冊》相關數據顯示，從2008年至2016年，由交通事故造成的負外部性比例從30.6%增加至33.9%，空氣污染占比從7.2%上升至8.8%，而噪聲污染比例則從2.2%提高至7.8%。減少交通安全事故和降低交通對環境品質的影響正成為實現可持續發展的關鍵。
圖3 不同類型負外部性的占比變化
三、加快數據共享共用、開展有針對性的調查、實現多元數據融合，是形成可落地實施的負外部性評價體系的關鍵
歐盟負外部性量化的數據體系是支撐其負外部性成本核算的基礎。本研究重點梳理和總結了歐盟針對不同類別的負外部性量化的數據需求清單及數據來源，并結合我國實際情況，進行解讀分析。
3.1 安全事故方面，強化數據開放共享、開展意愿調查是測評的關鍵基礎
事故負外部性量化測算依賴于交通事故數據的共享。歐盟社區道路事故數據庫（CARE）、歐盟安全立方數據（Safety Cube）等數據的公開共享成為了交通安全負外部性量化落地實施的重要前提。
需要大量意愿調查的開展以修正折算系數。歐盟《手冊》中給出了針對重、輕傷統計生命價值（VSL）的折算系數分別為13%和1%，該系數是經過大量范圍實施支付意愿調查（WTP/WTA）而總結得出的。在實際計算過程中，直接借鑒其折算系數往往會導致結果偏差。
圖4 交通安全外部性測算數據清單及數據來源
3.2 空氣污染和氣候變化方面，要求明確污染物、溫室氣體排放因子等關鍵參數
歐盟基于歐洲統計局（Eurostat）歐洲標準車輛排放體系中的污染物和溫室氣體排放因子進行測算，并且通過成本系數對污染物和碳排放處理成本進行計算。在實際應用過程中，選定排放因子和正確標定成本系數是具體實施階段的重難點。
圖5 空氣污染外部性測算數據清單及數據來源
圖6 氣候變化外部性測算數據清單及數據來源
3.3 噪音污染方面，歐盟主要采用經驗數據和學術模型進行估算，精準程度有待考證
噪音的精準測算依賴大量高精度檢測器的布設，因此，在噪音影響成本評價方面，歐盟采用了大量的經驗數據和學術模型。在國內實際應用過程中，我國于2017年在全國地級及以上城市開展了功能區環境質量、晝間區域聲環境質量和晝間道路交通聲環境質量三項監測工作，共設立了79669個監測點，為后期城市噪聲的測算、管理奠定了一定的技術基礎和設備支持。
圖7 噪音污染外部性測算數據清單及數據來源
3.4 交通擁堵方面，我國多個城市依托大數據平臺、利用多元融合數據進行道路運行狀態的監測與評估，為交通擁堵負外部性的測算提供了精準的計算環境
歐盟在計算擁堵負外部性時，擁堵、滿載率等交通運行指標仍以估算為主。相比而言，國內部分大城市在浮動車、GPS、地圖導航等交通治理數字化建設方面已形成了相對完整的體系，可通過道路交通運行狀態的實時監測與在線研判，精準計算道路擁堵里程、擁堵時長、平均車速等關鍵指標。開展交通負外部性評價的技術基礎初步具備。
圖8 交通擁堵外部性測算數據清單及數據來源
四、面向未來，亟需拓展交通戰略視野，依托更成熟的數據體系、利用更先進的技術手段，探索實現外部成本內部化，建立更公平的交通發展環境
4.1 以可持續發展為核心，圍繞交通安全、公平可達、綠色低碳、經濟可持續等方面，建立交通負外部性評價指標體系和計算方法
城市交通發展目標正在發生顯著變化，城市可持續發展代替道路交通運行效率成為核心目標，提供更公平的社會公共服務正成為新時代背景下交通發展的主流價值觀。這一價值觀與城市發展階段、特征的協同，正是構建交通負外部性評價體系的關鍵出發點，要求交通發展戰略的編制更加關注公共資源配置效益與社會民生福祉。
4.2 推動大數據與調查數據優勢互補，建立健全交通數據底座，是推動負外部性測算落地實施的基本前提
在負外部性實際測算過程中，空氣污染、氣候變化、噪聲環境等方面的計算依托于城市級數據監測平臺，而交通安全生命價值、交通擁堵時間價值等關鍵指標則需要通過長期調查的積累獲得。建議持續完善大數據和調查樣本數據相融合的綜合監測及診斷體系，長期觀測城市不同發展階段、不同片區的負外部性特征，并有針對性地開展常態化評估。
4.3 引導新技術發展和運用，推動外部成本內部化示范試點，指導城市和交通戰略的編制，加快成果轉化與應用
在各交通方式消耗社會資源的公平性和負外部性等關鍵特征未能清晰量化的背景下，重大公共決策的推行往往備受關注、甚至爭議頗多。當前技術環境下，部分傳統政策措施未從本質上推動空間設施承載能力和需求之間的有機平衡。面向未來，亟待通過以負外部性、時間價值等指標測算需求為引導，推動以功能為導向的新基建、新技術的運用，實現出行成本與負外部性、出行效率與時間價值、出行需求與公共資源投入間的精準匹配，由此構建社會經濟可持續發展的良性互饋機制。
結語
因地制宜、因時制宜地實施交通需求管理政策，推動交通出行方式結構優化，是世界各城市追求可持續發展的立足點。需求管理政策的戰略視野，也正從單純的緩解交通擁堵轉向更公平的政策設計和更精準的政策調校。在市民對美好生活的向往、產業經濟發展、交通可持續發展之間尋求有機平衡，成為政策設計的重要議題。
新興科技技術手段的日漸成熟、交通新基建的加快部署，為需求管理政策的精準調控提供了技術環境。面向新一輪城市交通發展戰略編制，以小汽車負外部性成本的精準評估、計量為抓手，推動小汽車負外部成本內部化，是交通需求管理政策創新突破的關鍵所在。